Hvilke krav stilles til kommunens aktsomhet for å hindre naturskader når de behandler byggesøknader ?

Krav til byggegrunnens sikkerhet før byggetillatelse innvilges

Som en konsekvens av klimaendringene øker antall naturskader, og antallet vil trolig øke enda mer i fremtiden. Plan- og bygningsloven (pbl.) inneholder en bestemmelse i lovens byggesaksdel som skal forhindre slike skader på byggesaksstadiet. Etter pbl. § 28-1 første ledd første punktum kan «[g]runn […] bare bebygges, eller eiendom opprettes eller endres, dersom det er tilstrekkelig sikkerhet mot fare eller vesentlig ulempe som følge av natur- eller miljøforhold».

Bestemmelsen oppstiller en begrensning for kommunen som plan- og bygningsmyndighet til å innvilge bygge- eller delingssøknader etter pbl. § 21-4 første ledd første punktum for byggegrunn som ikke er tilstrekkelig sikker mot naturfarer, det vil si flom-, skred-, eller rasfare.

Hvorvidt byggegrunnen er tilstrekkelig sikker, er nærmere presisert i byggteknisk forskrift (TEK17) kapittel 7, §§ 7-2 og 7-3. Bestemmelsene opererer med tre ulike sikkerhetsklasser, inndelt etter hvilken konsekvens flom- eller skredfare har på ulik bebyggelse. For hver sikkerhetsklasse er det angitt hvilken største nominelle årlige sannsynlighet som tolereres for den bestemte naturfare og bebyggelse. Om sannsynligheten for naturfare overstiges, vil ikke byggegrunnen ha «tilstrekkelig sikkerhet» etter pbl. § 28-1 første ledd. Kommunen skal da avvise byggesøknaden. Etter bestemmelsens andre ledd kan kommunen om nødvendig nedlegge bygge- og deleforbud eller stille særlige vilkår til byggegrunn, bebyggelse og uteareal slik at sikkerhetsgrensen i TEK17 oppfylles.

Om kommunens saksbehandlere gir byggetillatelse i strid med pbl. § 28-1, jf. TEK17 kapittel 7, og de øvrige vilkårene for erstatningsansvar er innfridd, kan kommunen bli erstatningsansvarlig etter skadeserstatningsloven (skl.) § 2-1 nr. 1.

Etter bestemmelsen er arbeidsgiver ansvarlig «for skade som voldes forsettlig eller uaktsomt under arbeidstakers utføring av arbeid eller verv for arbeidsgiveren, idet hensyn tas til om de krav skadelidte med rimelighet kan stille til virksomheten eller tjenesten, er tilsidesatt». Det er dermed den enkelte kommunale saksbehandlerens handlinger som står i fokus når erstatningsansvaret for kommunen vurderes.

Det sentrale spørsmålet for masteroppgaven var hvilke krav som stilles til saksbehandleres aktsomhet ved behandling av bygge- og delingssøknader etter pbl. § 28-1, for at kommunen skal kunne gå fri for ansvar etter skl. § 2-1 nr. 1.

Denne aktsomhetsvurderingen i to er hensiktsmessig å dele i to. Når kommunens plan- og bygningsmyndighet får inn en bygge- eller delingssøknad må den først vurdere den avkrysning tiltakshaver har gjort om hvorvidt byggegrunnen ligger utsatt for naturfarer eller ikke. Dette er tiltakshaver pålagt å gi opplysninger om etter byggesaksforskriften (SAK10) § 5-4 tredje ledd bokstav g. Dersom det etter kommunens vurdering er en mulighet for at sikkerhetskravene i TEK17 kapittel 7 er brutt, skal tiltakshaver pålegges å innhente en sakkyndig utredning om den eventuelle naturfaren. Aktsomhetsvurderingens andre del vil så være å kontrollere at den eventuelle sakkyndige utredning som er innhentet, tilfredsstiller lovens krav.

Om kommunens saksbehandlere ikke er tilstrekkelig aktsom i en av vurderingene, vil de etter en helhetlig vurdering kunne pålegge kommunen et erstatningsansvar etter skl. § 2-1 nr. 1 for tap skadelidte senere blir påført som følge av at det ble gitt bygge- eller delingstillatelse på utrygg byggegrunn.

Ifølge rettspraksis er det situasjonen på vedtakelsestidspunktet som danner utgangspunktet for aktsomhetsvurderingen, jf. Rt. 2015 s. 257 (Nissegård). 

Aktsomhetsvurderingens første del: Kommunens vurdering av byggegrunnens sikkerhet

For at kommunen skal kunne foreta en forsvarlig vurdering av den informasjon tiltakshaver oppgir om byggegrunnens sikkerhet i søknaden, må den ha en egen oppfatning av om det eksisterer potensielle naturfarer som truer sikkerheten til det aktuelle tiltaket.

Rettspraksis har i denne sammenheng utarbeidet en rekke momenter som har betydning for kommunens aktsomhetsvurdering. De mest sentrale momentene er tilgjengelige statlige faresonekart og annen sakkyndig vurdering, tilgjengelige ROS-analyser og hensynssoner, naturfarens synbarhet og historikk, samt tiltakshavers kunnskap og lokaltilknytning.

Sett i lys av endringene samfunnet har gått gjennom særlig de siste 15 årene kan det stilles spørsmål om momentene fremdeles gjør seg gjeldende i kommunens vurdering av pbl. § 28-1. Ordlyden i pbl. § 28-1 har nesten ikke forandret seg siden plan- og bygningsloven av 1985. I prinsippet er dermed all rettspraksis vedrørende kommunens aktsomhetsvurdering relevant. Stortingets økende fokus på naturfarer i form av blant annet vedtakelse av pbl. § 4-3 og Statlige planretningslinjer for klima- og energiplanlegging og klimatilpasning (SPR klimatilpasning), gjør at en del av momentene som har vært fremme i rettspraksis må antas å ha mindre, og muligens minimal betydning i dag.

Dette kan særlig ses på bakgrunn av Rt. 2015 s. 257 (Nissegård). I avsnitt 50 tar førstvoterende, som representant for flertallet, tydelig avstand fra momentene som tidligere har vært ansett som gjeldende rett. Førstvoterende uttaler at det ved en terskel for rasrisiko på 1/1000 [som var sikkerhetsgrensen etter TEK10 § 7-3 for det aktuelle tiltaket] «ikke utelukkende kan tas utgangspunkt i den menneskelige erfaring for å vite om det er akseptabel rasfare i forskriftens forstand». Videre uttales det at «det i praksis bare [vil] være mulig å avdekke rasfaren gjennom sakkyndige undersøkelser». Uttalelsen gir uttrykk for at det kun er sakkyndige vurderinger som i dag kan anses relevant for vurderingen av byggegrunnens sikkerhet etter pbl. § 28-1. Det vil imidlertid være for ressurskrevende og kostnadsbelastende å kreve ekspertrapporter for enhver byggetillatelse. Dette gjelder spesielt for tiltakshaver selv ettersom det er vedkommende som må skaffe til veie utredningen og bære den økonomiske byrden slik innhenting medfører. Byggesaksutviklingen i kommunen vil i så fall stagnere. Rimelighetshensyn taler derfor for at det kun kan stilles krav om innhenting av ekspertuttalelser dersom det foreligger naturforhold som kan utgjøre en naturfare.

I denne sammenheng spiller momentene fra rettspraksis fremdeles en sentral rolle. De vil kunne fungere som en indikasjon på om det er grunn for kommunen å reagere på forholdene. Et unntak gjelder likevel for momentet om tiltakshavers kunnskap og lokaltilknytning. Som følge av urbanisering er det ikke lenger vanlig at tiltakshaver har bedre kunnskap om byggegrunnen enn saksbehandlerne i kommunen. Sammenholdt med at tilgangen til ekspertvurderinger er betydelig forbedret, gjør momentet seg trolig ikke lenger gjeldende for vurderingen. For de resterende momentene må man likevel ha førstvoterendes uttalelse i Nissegård-dommen i mente. Det vil i fremtiden trolig stilles strengere krav til innhenting av ekspertuttalelser ved vurdering av naturfarer. På dette grunnlag kom jeg i masteroppgaven til at den alminnelige aktsomhetsnormen i vurdering av pbl. § 28-1 er skjerpet, sammenlignet med hva som var tilfellet for 15-20 år siden.  

Ifølge SPR klimatilpasning skal kommunen også undersøke at gjeldende planer, inkludert ROS-analyse, tar hensyn til klimaendringer. Et moment i vurderingen av kommunens aktsomhet i relasjon til pbl. § 28-1, vil dermed i fremtiden trolig være om kommunen har anvendt oppdatert kunnskap og vurdert om eksisterende planer er blitt revidert i lys av klimaendringene.

Om kommunen etter en helhetsvurdering mener at området er tilstrekkelig sikkert skal byggetillatelse innvilges i samsvar med pbl. § 28-1, jf. § 21-4 første ledd. Om kommunen derimot blir usikker på om byggegrunnens sikkerhet er tilfredsstilt etter TEK17 kapittel 7, skal kommunen pålegge tiltakshaver å innhente en sakkyndig utredning av naturfaren før en eventuell byggetillatelse innvilges.

Aktsomhetsvurderingens andre del: Kommunens kontroll av ekstern utredning av naturfare

Dersom kommunen pålegger tiltakshaver å innhente en nærmere utredning av byggegrunnens sikkerhet – eller vedkommende legger dette ved byggesøknaden av eget initiativ – vil neste trinn i aktsomhetsvurderingen kreve at saksbehandlerne kontrollerer utredningen som er foretatt. Kommunens kontroll av ekstern utredning kan anses som en todelt vurdering hvor man både må vurdere utredningens innhold og kvalitet.

Kontroll av utredningens innhold vil i all hovedsak innebære en kontroll av at sikkerhetskravene i TEK17 §§ 7-2 og 7-3 er oppfylt og tilstrekkelig dokumentert i utredningen. Kommunens saksbehandlere må også kontrollere at eventuelle sikringstiltak er tilstrekkelig til å redusere naturfaren til et akseptabelt nivå.

Kontroll av utredningens kvalitet innebærer at kommunen må vurdere om det utførende foretak er tilstrekkelig sikket til å foreta en sakkyndig vurdering av naturfaren, herunder om det har tilstrekkelig kompetanse. En måte å vurdere utredningens kvalitet er å undersøke om foretaket har sentral godkjenning av Direktoratet for byggkvalitet. I et høringssvar fra Norges vassdrag- og energidirektorat (NVE) [Forsvarlig byggkvalitet – rapport fra Byggkvalitetutvalget – forslag til endringer i plan- og bygningsloven (28.08.2020)] påpeker imidlertid organet at de ofte erfarer byggesøknader med manglende kvalitet i utredningen, til tross for at det utførende foretak har sentral godkjenning. Dette vil ofte være vanskelig for saksbehandlerne i kommunen å oppdage. Videre gir sentral godkjenning kun uttrykk for kompetansen til lederne i foretaket, og ikke de enkelte fagpersoners kompetanse. NVE foreslår derfor en sertifiseringsordning med tilhørende offentlig register for sertifiserte personer. Dette vil gjøre det lettere for kommuner å vurdere både foretakets og fagpersoners kompetanse. En slik sertifiseringsordning er imidlertid kun et forslag som er under utredning. Kommunens saksbehandlere må dermed inntil videre vurdere foretakets kompetanse ved å kontrollere erfaring, utdannelse og/eller sentral godkjenning.

Hvor grundig kommunen skal kontrollere den enkelte utredning vil bero på en konkret helhetsvurdering hvor kommunens saksbehandlere særlig må vurdere hvem som har foretatt utredningen, tilliten kommunen har til vedkommende foretak, kjennskap til naturfaren, samt hvilket tiltak søknaden omhandler. Grensedragningen kan imidlertid være vanskelig å trekke. Det ser ofte ut til å være en glidende overgang mellom når saksbehandlere kan stole på den utredning som er foretatt, og når det bør kreves uavhengig kontroll etter pbl. § 24-1 første ledd andre punktum bokstav b. Noen klarere retningslinjer må derfor lovgiver og/eller rettspraksis gi en nærmere anvisning på.

Utvikling videre

I lys av førstvoterendes uttalelse i Rt. 2015 s. 257 (Nissegård) vil man i fremtiden i større grad være avhengig av sakkyndige vurderinger for å kunne foreta en forsvarlig vurdering av pbl. § 28-1. Som nevnt kan dette imidlertid ikke kreves i enhver situasjon. Det må dermed finnes en forsvarlig balanse som skaper forutberegnelighet både for kommunens saksbehandlere og tiltakshaver. Det vil her ha betydning hvilket tiltak det er tale om, og hva som er konsekvensen dersom naturfaren realiseres. Sistnevnte gjelder også for hvilke krav som stilles til kommunen ved vurdering av ekstern utredning, herunder om det skal stilles krav til uavhengig kontroll.   

Det viktigste arbeidet kommunen står overfor er dermed å gi saksbehandlerne den veiledning og opplæring som er nødvendig for å kunne foreta en forsvarlig vurdering av pbl. § 28-1. Om ikke kan en risikere en svært ulik praksis fra kommune til kommune, og da særlig til mindre bemidlede kommuners ulempe. For dette arbeidet behøver kommunen tid og ressurser til å sette seg inn i regelverket. Statlige planretningslinjer for klimatilpasning, veiledninger og rundskriv er her viktige bidrag for en lik praktisering av reglene.

På bakgrunn av den økende trenden av naturfarer vil det trolig komme flere retningslinjer og/eller endringer i lov eller forskrift i tiden fremover. En økning av naturfarer gjør også at det trolig vil komme flere erstatningssøksmål, noe som gir en tilsvarende økning av høyesterettspraksis på området. Det vil her være særlig interessant å se hvordan Høyesterett plukker opp førstvoterendes uttalelser i Rt. 2015 s. 257 (Nissegård) om krav til sakkyndige vurderinger og hvordan dette påvirker aktsomhetsvurderingen i fremtiden.  

Her kan du lese hele masteroppgaven:

Kommunens erstatningsansvar ved naturskader. Hvilke krav stilles til kommunens aktsomhet ved behandling av plan- og bygningsloven § 28-1?