Byrådsplattformen i Bergen om byutvikling

Saken ble først publisert i Estate Vest 20. november 2023.
Artikkelforfatterne er senioradvokat Ingrid Kyvig, partner Olav Pedersen og partner Ingrid Sævold Moe i Advokatfirmaet Harris.

Høyre, FrP og SP la den 30. oktober 23 frem Klosterhagen-erklæringen. Plattformen utgjør det politiske grunnlaget som det nye byrådet planlegger å styre etter i perioden fremover.

Følgende punkter er nok av særlig interesse for utbyggerne:

•  Bergen skal ha en ja-holdning i plan- og byggesaker. Det skal være en storstilt satsning på å regulere flere boliger og skape flere arbeidsplasser i hele byen. Det åpnes for høyhus.
• Effektivitet og godt samarbeid med utbyggere og næringen skal i fokus. Saksbehandlingen skal bli vesentlig raskere, særlig for områdeplaner. Det skal vurderes hvordan politiske prinsippavklaringer kan gjøres tidligere i prosessen. Utvalg for miljø og byutvikling (UMBY) skal orienteres om alle nye planinitiativ. Kommuneplanens arealdel (KPA) skal rulleres, og man skal ta i bruk mer av handlingsrommet i eksisterende KPA i mellomtiden.
• Prinsippet om arealnøytralitet videreføres ikke, men natur og klimahensyn skal vurderes i alle saker og ifm. rullering av KPA. Byvekstavtalens mål om effektiv arealbruk bør ikke legge for store begrensninger for å bygge i hele Bergen, og prioriteringsrekkefølgen i Miljøløftet skal gjennomgås.

Som advokater i utbyggingsbransjen, heier vi på fokuset på smidige plan- og byggesaker. Spørsmålet blir hva som må til for at byrådet kan oppfylle disse målene. Nøkkelen ligger i å finne handlingsrommet som finnes i forhold til overordnede føringer, og samtidig se hva en kan få til ved tolkning/praksisendring av gjeldende KPA.

Begrensninger i overordnede føringer

Retningslinjer fra overordnede organ ligger som en «klam» hånd over både revisjon av kommuneplanen, nye plansaker og i mange byggesaker (for eksempel ved unntak fra plankrav eller tiltak i strandsonen). Det vises bl.a. til statlige og regionale retningslinjer for samordnet bolig-, areal og transportplanlegging, byvekstavtale, strandsonen m.v., som innsnevrer det kommunale selvstyret betydelig.

Det finnes også en rekke kommunale strategier som legger føringer i plan og byggesakene, som er vedtatt av Bystyret. Grønn strategi, der prinsippet om arealnøytralitet er nedfelt, er et eksempel. Strategier vedtatt av Bystyret kan bare oppheves/endres av Bystyret.

Ja-holdning til saker etter ja-loven

At Bergen skal ha en «ja-holdning» i plan- og byggesaker, samsvarer med utgangspunktet i plan- og bygningsloven – den skal være en «ja-lov». Sivilombudsmannen har flere ganger uttalt at grunneiere i utgangspunktet skal stå fritt til å utnytte egen eiendom, innenfor lovens grenser. Tiltakshaver har m.a.o. krav på å få innvilget en søknad dersom den er i tråd med lov og arealplan, jf. § 21-4. Skal det gis avslag, må kommunen hjemle avslaget i en klar og tydelig bestemmelse.

Det finnes flere bestemmelser i kommuneplanen som åpner for en skjønnsmessig vurdering, og som dermed kan gi muligheter for praksisendring.

Hvor går for eksempel terskelen for forbudet mot «vesentlig nybygging» i sone 4? Hva ligger i at byggehøyden skal være tilpasset «stedets lokale særpreg»?

Det er mange hensyn å ta i den forbindelse. Det må bl.a. sikres en tilstrekkelig ensartet praksis, men med konkrete tilpasninger ut ifra særtrekkene i den enkelte sak. Like saker skal behandles likt. At de private gis innsyn i prinsippene for tolkningspraksisen vil gi mulighet for en raskere tilpasning til kommunens ønsker, og kunne bidra til redusert saksbehandlingstid (totalt sett). Åpenhet skaper også tillitt mellom aktørene.

Spørsmålet er hvor langt byrådet kan strekke denne «ja»-strikken, før man kommer i strid med overordnede retningslinjer. Selv om overordnet organ (Statsforvalteren) skal være forsiktig med å overprøve kommunens politiske skjønn i klagesaker (i lys av det kommunale selvstyret, jf. forvaltningsloven § 34), synes det å være en relativt lav terskel for inngripen i mange saker. Så når Klosterhagen-erklæringen synes å utfordre statlige/regionale føringer i større grad enn tidligere byråd, vil man nok balansere på knivseggen til en viss grad. Det avgjørende blir nok om man greier å finne den øvre terskelen for kommunens handlingsrom, og unngå involvering fra overordnede organ.

Handlingsrommet i KPA

En full rullering av KPA-en, med forutgående rullering av Samfunnsdelen (KPS) vil ta lang tid. Fokus på hvilket handlingsrom som ligger innenfor gjeldende KPA-bestemmelser kan derfor være en god start for målsetningen om økt utbygging i raskere tempo.

Det kan blant annet være hensiktsmessig å knytte føringer til

• Unntak fra plankravet: Ligger det et ubenyttet potensial i denne bestemmelsen? Hvilke typer tiltak kan man forvente å få tillatelse til uten plan?
• Forbudet mot «vesentlig nybygging» i sone 4. I dag praktiseres bestemmelsen slik at hele restpotensialet i eldre reguleringsplaner kan tas med i vurderingen av om det skal gis tillatelse til enkeltsøknader innenfor reguleringsplaner vedtatt før 2013. Var det meningen til Bystyret at bestemmelsen skulle tolkes slik?
• Det ligger et stort handlingsrom i de vide intervallene for høyde og utnyttelse. Miljøkravene og begrensninger mot nedbygging av nye områder kan tilsi at det må tillates høyere utnyttelse sentralt. Innsigelsen til planforslaget om høyhus på Mølleneset viser samtidig at områdene slike hus plasseres i må vurderes med forsiktighet, og i lys av rammene som er satt i overordnet plan.
• KPA åpner for avvik fra funksjons- og kvalitetskrav for studenter og grupper med særlige behov. Kan denne bestemmelsen anvendes i større grad?
• Det kan også jobbes med forenkling for transformasjonsprosesser. Når kommunen i større grad ønsker fortetting langs bybanen, og gjenbruk av eksisterende byggeland, blir det behov for en økning i transformasjonsprosjekter fremover.
• En «fast track»-behandling for saker i samsvar med KPA og som dokumenterer tydelige bærekraftfordeler for å nå målene i klimastrategien, kan også vurderes.

Om en vil sette i gang med rullering av KPA, må en bygge på erfaringene fra sist og finne det handlingsrom som finnes i forhold til de overordnede føringene. En må ha med seg viktigheten av KPS som legger svært strenge føringer for utforming av KPA. Ved forrige rullering trodde en at en hadde langt mer handlingsrom i den avsluttende fasen av KPA-arbeidet enn en hadde.

Effektivitet og redusert saksbehandlingstid

Byrådet vil jobbe for en vesentlig reduksjon av den totale behandlingstiden for plan- og byggesaker. Dette vil komme både kommunen og innbyggerne til gode.

Behandlingstiden har vært et tema over lang tid. For plansaker har plan- og bygningsetaten nylig uttrykt et ønske om at forslagsstiller skal kontakte kommunen for drøftelser av potensial og ambisjoner før forslaget gjøres klart. Det kan holdes dialogmøter og problemløsningsverksteder. Det er også etablert et fora for å diskutere enkeltsaker og prinsipielle avklaringer regelmessig.

Ingenting er bedre enn et forbedret samarbeid, hvor kommune og forslagsstiller kan dra prosjektet fremover, i samme retning. Vi oppfordrer derfor forslagsstillere til å ta kommunen på ordet, og se på muligheten for å involvere kommunen ytterligere i tidlig-fase. Samtidig anmodes kommunen om å være en tydelig, men også lyttende, rådgiver og pådriver i denne prosessen.

I det videre arbeidet med saksbehandlingstiden, kan det være hensiktsmessig å se ytterligere på:

• Samordningen av innspill fra eksterne (regionale/statlige) og interne (ulike kommunale instanser), tydelig veiledning om håndteringen / vektingen av de ulike hensynene, og dialog / samarbeid undervegs. Førstnevnte er også nevnt i Hurdal-plattformen. Kommunen må ta den tydelige lederrollen de har sagt de vil ta.
• Fokus på den totale behandlingstiden for et prosjekt. I mange tilfeller må det justeringer til for at kommunen kan akseptere et prosjekt. Begge parter vil kunne spare betydelig tid på tidlig veiledning om eventuelle utfordringer og mulighet for justeringer før vedtak, tillatelser på vilkår, eller tillatelse til deler av omsøkte tiltak. I klagerunder behandles normalt ikke revisjoner uten ny søknad, selv om revisjonene imøtegår kommunens tilbakemeldinger. Her tror vi det kan være mye tid å spare.

– Bevissthet rundt kostnadene til rekkefølgekrav og planers gjennomførbarhet (herunder at bestemmelsene ikke skal være mer omfattende enn «nødvendig», jf. pbl. § 12-5) kan redusere behovet for dispensasjoner, og medvirke til at flere planer blir realisert. Dette har også en side til sosiale boligpriser.

Planarbeidet på Dokken ser ut til å kunne bli et foregangsprosjekt, herunder engasjementet og samhandlingen som kommunen der synes å ha etablert med Dokken Utvikling. Selv om Dokken er noe helt spesielt, kan det å trekke denne samhandlingen videre i andre prosjekter sikre eierskap til arbeidet på begge sider av bordet.

Vi heier på veien videre for gode plan- og byggesaker i Bergen kommune.