En splittet Høyesterett innskrenker kommunens adgang til fastsettelse av rekkefølgekrav

Domstolsbehandlingen i de ulike instansene vedrørende tvisten mellom Selvaag og Staten gir et tydelig uttrykk for at det ikke er enkelt å presist angi de rettslige rammene kommunen har ved fastsettelse av rekkefølgekrav etter pbl. § 12-7 nr.10. Selv Høyesterett er splittet i sin avgjørelse som gjaldt Fylkesmannens rettsanvendelse ved behandling av klage på rekkefølgekravene. Spørsmålet Høyesterett tar stilling til i dommen er om Fylkesmannens vedtak var ugyldig fordi den bygget på en uriktig tolkning av § 12-7 nr. 10, eller fordi det forelå myndighetsmisbruk i form av utenforliggende hensyn eller vilkårlig skjønnsutøvelse.

Flertallet i Høyesterett støtter førstevoterende dommer Bergsjø sin vurdering av gyldigheten av Fylkesmannens vedtak og har nå konkludert med at Fylkesmannen la til grunn en for vid forståelse av lovbestemmelsen, og at Fylkesmannens vedtak derfor er ugyldig. Førstevoterende tok følgelig ikke stilling til spørsmålet om myndighetsmisbruk.

Hva er å anse som et nødvendig rekkefølgekrav?

Høyesterett presiserer i dommen at adgangen til å vedta rekkefølgebestemmelser ikke bare er begrenset av læren om myndighetsmisbruk, men at pbl. § 12-7 nr. 10 inneholder skranker for forvaltningens adgang til å ta slike bestemmelser inn i reguleringsplaner. For å klarlegge de rettslige rammene for hva som er å anse som nødvendige rekkefølgekrav uttaler førstevoterende følgende:

I tilfeller hvor kommunen ikke selv har til hensikt å utføre tiltaket, må § 12-7 nr. 10 forstås slik: Kommunen kan bare oppstille rekkefølgebestemmelser for å dekke reelle behov som utløses eller forsterkes av utbyggingen, eller for å avhjelpe ulemper denne fører til. I dette ligger at det må være en slik relevant og nær sammenheng mellom tiltaket og utbyggingsprosjektet at det er berettiget å kreve at utbyggingen gjennomføres i en bestemt rekkefølge. Det er ikke i seg selv tilstrekkelig at infrastrukturtiltaket anses formålstjenlig eller ønskelig hvis tiltaket ikke står i en slik sammenheng med det nye prosjektet. Rent fiskale hensyn kan ikke begrunne vedtak etter § 12-7 nr. 10.

Dette innebærer ikke at det enkelte utbyggingsprosjektet må vurderes isolert. Det må tvert om ses i sammenheng med eksisterende bebyggelse og infrastruktur i området, og det avgjørende er hvilke tiltak som samlet sett er nødvendige i nærmiljøet hvis utbyggingen gjennomføres. De såkalte «sumvirkningene» kan med andre ord tas i betraktning, slik at helheten ivaretas. Rekkefølgebestemmelser kan også gjelde tiltak utenfor selve planområdet.

Førstvoterende legger til grunn at forståelsen av nødvendighetskravet i § 17-3 tredje ledd (som gjelder utbyggingsavtaler) har overføringsverdi på tolkningen av § 12-7 nr. 10. Likevel presiseres det at sammenhengen mellom bestemmelsene om rekkefølgetiltak og utbyggingsavtaler kun gjelder der kommunen selv ikke har til hensikt å gjennomføre tiltaket.

Flertallets tolkning forutsetter altså at § 12-7 nr. 10 kan forstås ulikt, avhengig av om kommunen selv har til hensikt å gjennomføre rekkefølgetiltaket eller ikke.

Annenvoterende er kritisk til at rekkefølgekravbestemmelsen skal få innvirkning på forståelsen av rammene i § 12-7. Årsaken til dette er at § 12-7 nr. 10 også omfatter rekkefølgekrav som det vil være uaktuelt å inngå utbyggingsavtaler om og uttaler følgende:

Hvis kommunen etter en konkret bevisvurdering finnes å ha benyttet § 12-7 nr. 10 til i realiteten å tvinge en utbygger til å utføre eller bekoste tiltak som det ikke kunne ha vært inngått en utbyggingsavtale om, er det etter mitt syn mer nærliggende å se en slik omgåelse av loven som et utslag av myndighetsmisbruk i form av utenforliggende hensyn.

Selv om Høyesterett er splittet, har retten nå fastsatt noen rettslige utgangspunkter som arealplanlegger og kommuner kan ta med seg i arbeidet med nye reguleringsplaner. Spørsmålet er likevel om det blir lettere i praksis å vurdere hvilke rekkefølgekrav som en innenfor de rettslige rammene i § 12-7 nr. 10. Det er ikke tvil om at kommunen fremdeles har vide rammer ved fastsettelsen av rekkefølgekrav. I forlengelsen av dette blir det spennende å følge Høyesteretts behandling av spørsmål Entra-saken, som også gjelder forholdet til rekkefølgekrav og gyldigheten av utbyggingsavtale.  

Selvaag er heller ikke helt ferdig med saken, da Høyesteretts ankeutvalg har i henvisningsbeslutningen begrenset ankeforhandlingene, slik at det ikke er forhandlet om spørsmålet om erstatningsansvar. Partene må derfor en ny runde i Lagmannsretten for å få vurdert erstatningsspørsmålet.

I tingretten ble Staten dømt til å betale Selvaag 1,6 millioner i erstatning.