Finnes det begrensninger i innsigelsesretten i plansaker, og kan den gå tapt?

Artikkelforfatterne er advokat og partner Ingrid Sævold Moe og senioradvokat Ingrid Kyvig.

Et generelt råd til utbyggerne er å ta en grundig gjennomgang av hvorvidt innsigelsen står seg rettslig, dersom det ikke er mulig å forhandle seg ut av innsigelsen. Hvis man ser at innsigelsen er i strid med lovens krav, og det er politisk vilje til å vedta en plan, kan det i noen tilfeller være riktig å la departementet avgjøre spørsmålet. Mener man at gyldighetsspørsmålet ikke er tilstrekkelig vurdert i forvaltningssystemet, og utbygger ikke har alternative avkastningsmuligheter for tomten, kan domstolsprøving bli svaret.

I denne artikkelen vil vi gå litt nærmere inn på de rettslige rammene for innsigelser i plansaker.

Prøving av innsigelsens gyldighet blir stadig mer aktuelt

Onsdag 23. august kunne vi lese om svake tall for nybygg-markedet i BT. På landsbasis var det en nedgang i salg på 39 % sammenlignet med forrige år, mens det skal være en nedgang i igangsatte nye boliger på 46 %. Hva kan utbyggerne gjøre i slike tider? For mange har svaret vært regulering. Forhåpentligvis har flokene i boligmarkedet løst seg når planprosessen er ferdig.

Planprosessen tar imidlertid altfor lang tid. Ferske KOSTRA-tall viser at plansaker i Bergen tar over 5 år i snitt. Mye av tiden ligger saken hos forslagsstiller for revisjon, ofte grunnet en rekke tilbakemeldinger fra de mange sektormyndighetene. Og den store frykten er ofte en innsigelse som ikke lar seg forhandle bort, som til slutt kan bety kroken på døren for prosjektet. Det var derfor gledelig å høre Terje Wanvik fremheve under debatten med Ingrid S. Moe under Arendalsuka at saksbehandlerne i kommunen må være pådrivere, rådgivere og koordinatorer for å hjelpe planen frem. Men dette er ikke alltid nok.

Plan- og bygningsloven (pbl) skulle i utgangspunktet være en «ja-lov», som gav grunneier byggerett med mindre det foreligger en avslagshjemmel. Samtidig som kommunene ble delegert myndighet til å egen-godkjenne reguleringsplaner fra 1978, beholdt staten en rett til å fremme innsigelse i de nasjonalt sett «viktige» sakene.

Mange opplever imidlertid at jungelen av regionale og statlige retningslinjer og krav er blitt uhåndterlig stor, og at innsigelsene blir fremmet over en lav sko. Vi kan derfor spørre om det er tilstrekkelig igjen av utgangspunktet om kommunalt selvstyre?

Som Wanvik nevnte i ovennevnte debatt, må man tørre å utfordre de statlige/regionale organene. Han fremhevet i den forbindelse at Statens vegvesens vegbøker kun er veiledende.

Det er jo nettopp å avdekke, koordinere og vekte ulike hensyn som er formålet med en plansak. Samtlige motstridende sektorhensyn kan naturligvis ikke tillegges like stor vekt. Da må noen vike, selv om den enkelte sektormyndighetens innspill har gode intensjoner bak seg. Her er det plan- og bygningsetaten som har den viktige oppgaven å finne en god balanse mellom de ulike hensynene som skal vektes.

Når det gjelder sektormyndighetenes innspill finnes det rettsregler som setter rammene for innsigelsens gyldighet; om både hvem som kan fremme innsigelse, når innsigelsen må fremsettes, og hva den kan omhandle.

Hvem kan fremme og hva kan innsigelsen omhandle?

Bare berørte statlige eller regionale organer, berørte kommuner, og sametinget kan fremme innsigelse.

Videre må den konkrete innsigelsen gjelde spørsmål av «nasjonal eller vesentlig regional betydning». Dersom statlige eller regionale organ skal kunne fremme innsigelse, må planen berøre interesser som ikke bare påvirker lokalsamfunnet, men også regionen eller hele nasjonen.

Det er i utgangspunktet staten som definerer hva som er av nasjonal eller regional betydning. Selv om staten har et svært vidt handlingsrom på dette punktet, er ikke spørsmålet utelukkende politisk – det finnes noen rettslige grenser.

For det første må begrunnelsen for at det fremmes innsigelse i en konkret sak kunne hjemles i allerede vedtatte nasjonale eller regionale mål, rammer og retningslinjer, jf. pbl. § 5-4. Organet kan m.a.o. ikke definere en ny interesse som vesentlig regional eller statlig i forbindelse med den enkelte sak. Den lange tidshorisonten som i dag må påregnes i plansakene blir imidlertid problematisk i denne forbindelse. Ofte vedtas det nye statlige/regionale retningslinjer undervegs i saken. Disse kan mulig gi grunnlag for nye innsigelsesrunder som man ikke tok høyde for da saken startet opp. Vi har imidlertid vunnet frem med at innsigelsesretten kan være tapt i noen slike tilfeller – dette beror på en helt konkret vurdering. Begrensninger finnes i pbl. § 5-5, som vi kommer tilbake til under.

Videre setter vernet av det kommunale selvstyret en grense for hvor hardt staten kan utøve sin kontroll- og overprøvingsfunksjon over kommunen (Grunnloven § 49 og Kommuneloven § 2-1 og § 2-2). Selv om grensen synes å ligge høyt, fins det en yttergrense for hvilke interesser som kan defineres som nasjonale/regionale. Proporsjonalitetsprinsippet i kommuneloven § 2-2, om at det kommunale selvstyret ikke «bør begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål» kan også komme på spissen.

I tillegg skal innsigelsesorganet forholde seg til alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper, som for eksempel myndighetsmisbrukslæren. Denne skal forhindre vilkårlighet/usaklighet, forskjellsbehandling og grovt urimelige resultat.

Statlige og regionale organer kan tape sin innsigelsesrett

Innsigelsesretten kan også gå tapt, selv om innsigelsen i utgangspunktet er fattet av et kompetent organ, og det innholdsmessig er innenfor lovens rammer. Dette gjelder særlig i to tilfeller;

1) hvor innsigelsesmyndigheten ikke varsler i tide på tilstrekkelig klar måte, og

2) hvor innsigelsen er en «omkamp» om et forhold som har vært behandlet i plan de siste 10 år.

Innsigelsesorganet har altså en reaksjonsplikt. Her kan det lett oppstå uenigheter om hvorvidt innsigelsesmyndigheten mottok tilstrekkelig varsel, om dette var konkret nok til at berørt organ måtte reagere, og hvorvidt reaksjonen var tilstrekkelig klar. I omkamp-tilfellene blir det ofte spørsmål om de to sakene gjelder det samme «forholdet», og hvor mange problemstillinger innsigelsesorganet burde identifisere basert på overordnet plan. Eller kanskje det har kommet ny kunnskap, eller nye retningslinjer som stiller tiltaket i et annet lys. Se pbl. § 5-5.

Hvem kan prøve innsigelsen?

Statsforvalteren har fått delegert til seg kompetanse til å avskjære statlige innsigelser, bl.a. hvor de er fremmet etter høringsfristen, men trolig også når de ikke er tilstrekkelig begrunnet i nasjonale interesser, samt når det ikke er gitt en konkret nok begrunnelse. Statsforvalteren synes imidlertid ikke å ta i bruk denne kompetansen i særlig grad. Muligheten ble benyttet 9 ganger i 2015-2017 og 10 ganger i 2018-2019.

I hovedsak blir derfor spørsmålet om innsigelsens gyldighet prøvd av Kommunal- og distriktsdepartementet. Av innsigelsessakene fra 2022 som er offentliggjort på regjeringens side planlegging.no, ble 11 planer vedtatt (noen på vilkår), mens 4 ikke ble vedtatt. I 2023 har så langt 7 planer blitt vedtatt, og 3 ikke vedtatt. For begge årene har det altså vært flere planer som ble godkjent til tross for innsigelsen, enn som ikke ble godkjent. Dette gjelder tilfeller hvor kommunen ikke har gått med på å forhandle bort innsigelsen.

I 2018 ble også kommunene tildelt kompetanse til å gå til søksmål for å få prøvet gyldigheten til innsigelsen eller departementet sitt vedtak, jf. plan- og bygningsloven § 5-7. Vi kjenner ikke til at noen har tatt skrittet og benyttet seg av søksmålsadgangen enda. Dette henger nok sammen med tidsaspektet ved domstolsprøving, begrensningene for hvilke spørsmål domstolen kan prøve, samt at det er kommunen og ikke forslagsstiller som er tilkjent søksmålskompetanse. Men selv om det er kommunen som formelt må være part, vil forslagsstiller kunne opptre som partshjelper og ha en sentral rolle i saken. Det er mange spennende rettslige problemstillinger innenfor dette feltet. I et slikt perspektiv hadde det vært gledelig å se noen ta ansvar for å få skapt mer rettspraksis omkring rammene for innsigelsesadgangen i tiden som kommer.