Kan utbyggere pålegges å bekoste bybaneutbygging i Bergen?

Vi ser nærmere på ulovlige vilkår i utbyggingsavtaler.

Bystyret i Bergen vedtok den 19. juni 2019 et prinsippvedtak for forutsetninger for bruk av utbyggingsavtaler (et såkalt forutsigbarhetsvedtak).

Selve vedtaksteksten fremstår ikke kontroversiell i seg selv. I underliggende fag-/ og byrådsnotat tas det imidlertid til orde for at man i fremtidige utbyggingsavtaler i fortettingsområdene skal innta vilkår om opparbeidelse av infrastruktur i tilknytning til bybanen. Det uttales på generelt grunnlag at det «er saklig sammenheng mellom rekkefølgekrav om bybane og utbygging, det vil si at trasé og holdeplasser er nødvendige for utbyggingen langs trasé og ved holdeplasser». En slik generell uttalelse er det ikke holdepunkter for i gjeldende rett.

Det er lite rettspraksis på dette feltet. Frem til denne måneden har en sivilombudsmannsavgjørelse fra 2015 vært den styrende rettskilden. Denne måneden er det imidlertid kommet to avgjørelser fra Oslo tingrett som gjelder lovligheten av vilkår i utbyggingsavtaler. I alle disse tre sakene har kommunen blitt felt.

Hva betyr dette for muligheten for finansiering av bybaneutbyggingen gjennom private utbyggingsavtaler?

Lovens ytterrammer

I 2005 ble det innført regler om yttergrensen for vilkår i utbyggingsavtaler i plan- og bygningsloven, etter at en undersøkelse viste at det offentlige påla de private aktørene for stor del av ansvaret for infrastrukturtiltak i utbyggingsavtaler.

Etter lovens § 17-3 skal vilkår i utbyggingsavtaler være nødvendige og stå i et rimelig forhold til bl.a. utbyggingens belastning på området (forholdsmessighetskravet). Dette betyr bl.a. at en utbygger ikke pålegges ytterligere kostnader enn det som tilsvarer det behovet som hans prosjekt medfører når det gjelder infrastruktur m.v.

Lovens vilkår ble ikke ansett oppfylt i noen av de tre avgjørelsene for Oslo tingrett og Sivilombudsmannen. Kanskje formålet bak lovendringen i 2005 enda ikke har realisert seg?

Nei til trikkeskinner og sykkelvei

Entra Eiendom fikk vurdert gyldigheten av en utbyggingsavtale med Oslo kommune gjennom Oslo tingretts dom av 7. juni 19. Tvisten gjaldt hvorvidt det var i strid med nødvendighets- og forholdsmessighetskravet å pålegge utbygger å opparbeide trikkeskinner og utbygging av sykkelveier før prosjektstart for nye universitetslokaler.

Retten mente at kommunen hadde sammenblandet hvorvidt det var økonomi i utbyggingsprosjektet til å opparbeide sykkelsti og trikkeskinner, med hvorvidt det var nødvendig at disse infrastrukturtiltakene ble gjennomført ifm. det aktuelle utbyggingsprosjektet.

Retten uttalte bl.a. at kommunen hadde vurdert sammenhengen mellom tiltaket og utbyggingsprosjektet på et slikt generelt grunnlag at man «like gjerne kunne stilt tilsvarende krav om bidrag til infrastruktur andre steder i Oslo sentrum».

Det ble bl.a. lagt vekt på at «`trikketiltaket` allerede var planlagt lenge, og for de fleste praktiske formål besluttet gjennomført, selv om selve finansieringsbeslutningen ikke formelt ble tatt før etter at utbyggingsavtalen var signert av utbygger

Det var m.a.o. ikke nær nok sammenheng mellom utbyggingstiltaket og trikke-/sykkelprosjektet til at finansieringen av infrastrukturtiltakene kunne skyves over på utbygger på denne måten.

Nei til turvei – Behovet for tiltaket må være skapt av det private prosjektet

Selvaag ble i en utbyggingsavtale med Oslo kommune pålagt å bygge ut turvei til 1,6 mill. i forbindelse med et boligprosjekt. Retten kom til at beboerne i prosjektet trolig ikke ville benytte seg av denne turveien, men at vilkåret om turvei var utløst av et generelt behov fra andre i nabolaget/bydelen. Retten uttalte bl.a. at «Utbyggingen ’utløser‘ ikke et økt behov for å oppgradere turstien ettersom nye beboere ikke vil føre til økt bruk av turstien som allerede er der». Kravet fremstod mer som en generell skattlegging, og var følgelig ulovlig.

Nei til sentrumsanlegg – Tiltakene kan ikke tjene hele kommunen

De to ferske tingrettsavgjørelsene følger opp Sivilombudsmannens avgjørelse fra 2015, hvor NCC v/ Harris vant frem med at Sandnes kommunes anleggsbidrag for opprusting av div. fellesområder og anlegg i sentrumsområdet ikke oppfylte lovens forholdsmessighets- og nødvendighetskrav. I denne saken var det avgjørende at kommunen ikke hadde tatt en tilstrekkelig konkret vurdering av sammenhengen mellom tiltakene og det aktuelle prosjektet. Det ble uttalt at det må trekkes en grense mot tiltak som skulle tjene hele kommunen.

Ja eller nei til vilkår om bybaneutbygging i Bergen?

Som uttalt og sitert både av departementet, Sivilombudsmannen og Oslo tingrett kan det ikke vedtas vilkår i utbyggingsavtaler som ligner mer en skatteordning, hvor utbyggerne blir pålagt kostnader som i utgangspunktet skulle tillegges fellesskapet. Tjener ikke bybanen hele bydelen, og ikke kun de enkelte prosjektene?

Det blir spennende å se hvorvidt, og evt. når, kommunen i fremtidige prosjekter vil mene at det er tilstrekkelig sammenheng mellom prosjektet og behovet for bybanen til at det lovlig kan inntas vilkår i utbyggingsavtalen om bybaneutbygging. Kan man si at et enkelt prosjekt har medført behovet for bybaneutbyggingen?

Det som er helt på det rene er at en generell uttalelse om at det alltid er tilstrekkelig sammenheng, jfr over, ikke er riktig. Utbyggere må være seg bevisst at det må gjøres en helt konkret vurdering i det enkelte tilfellet. Utifra gjennomgangen over er det på ingen måte selvsagt at Bergen kommune skal klare å få dekket bybanekostnader gjennom utbyggingsavtale. Dommene fra Oslo tingrett er ikke rettskraftige. Vi står overfor en meget spennende rettsutvikling på dette området.